前言

中国官吏制度有着悠久的发展历史，随着国家的产生而产生，又随着国家性质的演变而不断发展变化，趋于完善。早在封建社会鼎盛时期趋于完善的封建官制，曾对西方文官(公务员)制度产生了巨大影响，西方的文官（公务员）考试制度溯源，是中国的科举制度。外国学者对于中国官制予以高度重视，并进行全面认真的研究。我们在进行政治体制和行政管理体制改革之际，更不应舍近求远，只注意借鉴外国的文官（公务员）制度，而忽视中国历代官制的研究。

近几年，对于中国历代官制的研究有了较快发展，亦取得了很大成绩。由于对中国官制的研究缺乏明确统一的认识，因而在研究上各有侧重，有的侧重于职官，有的侧重于人事制度，有的侧重于政治制度……我们认为，中国官制的研究对象是国家机构、职官设置与官吏管理制度。中国官制是一门研究中国历代国家机构职官设置与官吏管理制度演变发展的学科。基于这一点，本书以国家机构、职官与官吏管理制度三点为主线，来研究探讨中国历官制的沿革发展。

根据社会性质与政权性质，我们将中国官制沿革划分为先秦、秦汉至清、中华民国三大历史阶段。

夏建立了第一个国家，从而产生了国家机构与职官，氏族首领的职能被国家官吏所代替，并赋以新的形式与国家强力统治的内容。到了商代，国家机构与职官有了进一步发展，根据社会发展与国家统治的需要，增加了一些新的机构与职官。至周，国家机构与职官设置已基本规范，但就夏、商、周三代而言，国家机构与职官设置比较简单、凌乱，缺乏系统性，分职设官随意性较大，一职一官，许多机构与职官界限不清，往往一个职官就是一个机构，职官分工既不明确也不固定。《周礼》所载之国家机构与职官，看上去国家建立了完整系统的国家官制，实际是后人对古代官制的乌托邦。至于以“世官制”为核心的官史制度，由其社会性质与落后的生产力和生产关系所决定，更是简单粗线条的。官吏管理制度的健全，取决于国家机构与职官设置的完善，取决于官吏管理的规范化、科学化、法制化与制度化。在春秋战国时期，适应由奴隶社会向封建社会的过渡，在国家机构与职官设置上有了很大突破，在用人制度上更是出现新的飞跃，传统的世官制被打破了，选贤任能被各个诸侯国所采纳。

秦始皇建立了以皇帝为核心，以三公九卿为中心的新型封建官制。这种新型官制既有六国官制的综合借鉴，又有秦始皇本人的发明创造。秦官制在中国官制发展史上具有重要地位。就整个封建社会官制而言，都是秦官制的继承发展和完善。由于秦王朝的速亡，只建立了国家机构、职官设置体系，而官吏管理制度缺乏系统的规章。

汉代继承巩固了秦官制，为其四百余年的统治奠定了基础，也为整个封建社会官制奠定了基础。汉代还建立了一套官吏选拔任用制度。在官吏选拔任用上，以汉武帝最为开放，最具有特色。汉武帝是中国历史上唯一一位打破商人不得做官禁令，重用商人为官，实行以商制商的皇帝。开放的用人思想开创了一个人才辈出的时代。汉武帝还将朝廷中枢官员做了调整，把秦朝的丞相、御史大夫、太尉改为大司徒、大司空、大司马，将御史大夫属官“中丞”保留下来，专司监察，成为独立的监察机构。汉武帝为了便于处理政务，抑制向权，重用“内朝官”，常通过内廷机构——尚书台发布政令。到了东汉，尚书台成为主要政务机构，而三公权力大大削弱，成为备员而已。

继两汉之后的曹魏，为了削弱尚书台的权力，另设中书省，掌管机要，起草发布政令，中书省成为中枢政务机构，尚书台则成为执行机构。曹魏在官吏管理上实行“九品中正制”，确立了世家大族的特权统治地位。到了晋代，门阀士族统治进一步加强，吏治也就更加腐败。晋代又将侍中改为门下省，至南北朝，门下省成为国家机构重要部门。

隋代废除了“九品中正制”，建立了三省六部制。唐承隋制，以中书、门下、尚书三省作为中枢机构，分别行使决策、审议、执行政务职能。作为执行机构的尚书省下属机构是吏、户、礼、兵、刑、工六部。三省六部制的建立，使封建社会中央官吏机构趋于完善。与之相适应，官吏管理制度也更加健全。国家机构与职官设置更加法制化和规范化。唐朝成为我国官制最为完整齐备的朝代。在宋代，除了中书、门下、尚书省外，枢密院成为重要机构，既掌政务，又主军事。宋朝最有特色的官吏管理制度就是使职差遣制度。使职差遣制度将绝大多数官员都变成了冗员。官在其位，难谋其政，只有得到差遣，才能有权。在宋一代，成为冗官冗员最多的朝代。正是这一点，决定了有宋一朝，积贫积弱，苟安求和。元代，中书省权力得到空前加强。中书省作为最高政务机构，不但主持中央政务，而且在地方设有派出机构——行中书省。因其职高权重，中书令多由太子担任，明初仍实行中书省宰相制，到洪武十三年废除，并规定，凡是建议设立丞相者，处极刑。中书省被取消之后，行使宰相之权的是号为“辅臣”的内阁大学士。以后，“首辅”成为权倾一时，不是宰相的宰相。清王朝虽然沿袭明代内阁制度，但主政的已经不是内阁成员，而是军机大臣。军机大臣制是一种新型的群相制。

随着中央官制的演变，地方官制也不断发生变化。秦朝地方行政体制是郡县二级制。郡行政长官为守。下置尉与监御史。尉主管军事，监御史主官吏监察。县分大小二等，大县为县令，小县为县长。汉承秦制，实行郡县二级制。汉武帝将全国分为十三州(郡)，各置刺史一人，奉命巡查郡国。到了汉末，州发展成为一级地方政府，州长官由刺史改为州牧，郡县二级制成为州、郡、县三级制。魏晋南北朝时期仍实行州、郡、县三级制，所不同的是州长官权力加强，不但主政，而且管军，隋改州为郡，唐又改郡为州，均为二级制。