前言2

唐除了州、县外，还设有监察区——道。道为中央派出机构，道长官先后有黜陟使、按察使、采访黜陟使的名称，由朝廷从京官中派任。隋唐还将数州合为一个军区，设总管或督主军事。在边远地区，唐又设节度使。主数州乃至十州之政，最后演变为地方割据势力——藩镇。

宋代地方政权机构比较复杂，州之上“路”由监察区变为一级政权。路有转运司、提刑司、提举常平司、提举学事司（徽宗时设，不久废）、经略安抚司等机构与职官。各司自有其责，互不统属，自行其政。城市所在地设府，长官为知府，与州平行。州本来管县，而在州之下又设军与监，二者均高于县。

元代地方机构是省、路、州、县四级制。行中书省虽为中书省派出机构，实际是一省最高地方行政机构。省与路之间设宣慰司，长官为宣慰使。

明代将“行中书省”改为“承宣布政使司”，省作为地方一级最高机构保留并确立下来。其内部机构得到进一步健全完善，省下是府和直隶州，长官为知府和知州。再下为县和散州，长官为知县和知洲。实际，明朝地方行政体制为省——府、直隶州、县、散州三级制。为了加强对官吏的监督和军事控制，明朝又建立了巡抚与总督制度。到了清代，巡抚成为一省最高行政长官，总督则往往主一省或数省之政。省下为道、府(直隶州，少数民族地区则设直隶厅)、县(散州、散厅)。道员原为省之派出官员，以后演变成为掌军管民的重要地方官员。这样，清朝地方行政体制就成为省、道、府、县四级制。

在整个封建社会，无论是中央政府，还是地方政权机构，职官的设置，官吏管理制度的制定，都是围绕着巩固皇权这个核心。秦始皇为了万世皇权，果断废除分封制，而实行郡县制。刘邦则错误地吸取了秦朝速亡的教训，实行分封制与郡县制并存，导致了七国之乱。在汉武帝之后，历代多实行封王不封地、不管民、不治军的方式，使诸侯王无法对皇权构成威胁。皇帝与宰相、太后、外戚、宦官、藩镇的矛盾时紧时松，当宰相成为皇权的主要危险时，皇帝就抑制、削弱相权，甚至取消宰相。抑制相权，使一些本来级别较低的机构，位卑的官员，成为重要机构和要员。三省制实际是皇帝与宰相们权力冲突的产物。在皇帝与宰相的权力冲突中，权重的宰相自也不甘示弱，许多皇帝就栽在宰相手中。当然，皇帝对宰相大杀大砍更是不乏血例。在封建社会，皇帝受制于太后、外戚，被外戚颠覆也是常有的事。皇帝被太监愚弄甚至出卖、杀死亦不鲜见。藩镇更是皇位的后备军。这种皇权争夺戏每导演一次，便会出现一次官制变革。

辛亥革命，推翻了两千多年的帝制，建立起来的却是军阀独裁政权。北洋军阀政权要人多为清王朝勋贵，虽实行了总统制，但他们仍留恋着皇帝宝座。所以，北洋军阀官制，随时可见封建官制的影子。但总的来说，受西方文官制度影响，与封建官制相比，北洋军阀政权官制，仍不失为一种近代新型官制，它在机构、职官设置上，更加符合近代社会经济的发展，官吏管理制度也更加细密。北洋军阀中央官制实行的是总统制和内阁总理制。由于是军阀政权，谁军事上占上风谁执政，许多时候总统、总理，尤其是总理多成为傀儡。北洋军阀政权所建立的官制，并没有发挥其应有的作用，官吏管理制度更是成为具文。

继北洋军阀之后的国民党政权，建立了行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院制。这种五权分立来源于西方资产阶级的三权分立。 中央政府还有国民政府委员会、文官、主计、参军处。全面抗战后又成立了国防最高委员会。在地方政府机构设置上，表面看来全国整齐划一，实际各自为政，军阀林立。国民党执政后，即推行公务员制度，并建立了一套公务员法规体系。但由于自推行公务员制度以来，国民政府就忙于接连不断的战争，无法很好地进行公务员制度建设。尽管国民政府制定了一系列官吏管理法规，但是这些法规并没有得到很好落实。

无论是古代，还是近代，在官吏制度上，绝大多数都注重了机构与职官设置的法制性和严肃性，滥设机构与职官的朝代很少，即使在所谓的“十羊九牧”的南北朝时期，地方主要长官也只有一人，而不是多人执政。无论是封建社会，还是北洋军阀与国民政府，在官制上，都坚持了精简的原则。官吏机构与职官的设置必须充分考虑国家的财力和人民群众的承受力，而不是因人设职滥设机构，滥设职官。官制的法定性任何一级政府都不能破坏，也无权践踏。我们不能否定，封建社会为了维护皇族的利益，设立了一些与国家管理没有任何意义的机构与职官，但是我们也必须看到，历代统治者都严格坚持了机构与职官设置从简的原则。这一原则最能体现人民群众的利益和要求。看一个政权是否代表和反映人民利益，不是看他说得如何，主要看其官制，看其官制的机构与职官设置，及对官员的严格管理。总的来说，大多数政权都在一定程度上代表和反映了人民群众的利益，当这些政权严重违背和侵害了人民群众的利益，他们的政权也就离消亡不远了。

总之，在官吏管理制度上，无论是封建社会时期，还是北洋军阀、国民政府时期，都有历史维承性。历代统治者，为了巩固自己的政权，在前代官制的基础上，建立了有利于自己统治的官制。这种历史的继承性，构成了中国官制发展史。没有历史,就没有今天，我们今天研究前代官制，正是为了今天能有所借鉴。看一个朝代进步落后与否,看一个政权是否代表民意，看这个政权的官制执一目了然。因为官制最能代表当权者的利益，也能反映百姓的利益。当一个政权的官制严重制约着社会发展,必须改革，却改不下去的时候，这个政权的前途也就可想而知，清朝就是如此!